La resa dei conti

Il Governo, con uno schema di decreto, ha matematicamente pianificato il ridimensionamento del sistema universitario e l’aumento delle tasse studentesche.

La CRUI esprime critiche ma poi chiede anche la possibilità di aumentare le tasse studentesche, magari abolendo del tutto il vincolo che le limita al massimo al 20 per cento dell’FFO. Ecco il passaggio delicato:

• Con riferimento all’art. 5, c. 4, si segnala il problema derivante dai limiti di cui al DPR 306/1997 ovvero dal limite del 20% sui trasferimenti dello Stato come tetto degli introiti da tasse e contributi; vengono proposte in merito diverse soluzioni, sostanzialmente speculari fra loro:
a) la possibilità di computare tasse e contributi a denominatore esclusivamente fino alla concorrenza del limite di legge esistente;
b) la possibilità di computare tasse e contributi rapportandoli a un limite dello 0,2 rispetto all’FFO teorico che discende dal modello di ripartizione (art. 11 della L. 240/2010) o all’FFO standard già sopra richiamato;
c) mantenere un tetto di garanzia esclusivamente fino ad una certa soglia di reddito; 
d) la pura e semplice abrogazione dell’art. 5 del DPR 306/97.”

Ecco l’analisi di Francesca Coin su ROARS.

Mettiamola così: il nuovo “Schema di decreto legislativo recante disciplina per la programmazione, il monitoraggio e la valutazione delle politiche di bilancio e di reclutamento degli atenei” (437) sembra un testo complesso, ma non lo è. O meglio, le 35 pagine di decreto e relazione illustrativa sono riassumibili in due rapporti algebrici descritti rispettivamente all’articolo 5 e 6, cui fanno da contesto e corollario rimanenti vincoli e meccanismi di sanzione. Poiché la discussione di questo decreto è piuttosto lunga, vorrei da subito anticiparne le principali conclusioni, consentendo poi al lettore interessato di avventurarsi eventualmente nel testo.

1. In breve, il decreto 437:

1. Riduce in maniera drammatica le possibilità di reclutamento e avanzamento di carriera dimezzando le possibilità di utilizzo delle risorse per cessazioni, al punto che se nel 2010 gli atenei in media sono riusciti a mantenere un reclutamento pari al 41% circa dei pensionamenti, d’ora in poi la percentuale media, stando alle simulazioni del Miur, sarà almeno dimezzata. 

2. “Coordina” le “fonti di finanziamento (in primis la contribuzione studentesca)” all’andamento dell’indicatore spese di personale/Ffo, in un meccanismo che consente di mantenere livelli accettabili di reclutamento solo a patto del radicale innalzamento delle tasse.

3. Produce un sistema di graduazioni e situazioni eterogenee tra atenei, sulla cui base modulare i finanziamenti e il reclutamento, sino ad “eliminare le strutture universitarie inefficienti” (Sezione 5, punto C).

4. Rafforza la tendenza verso il ridimensionamento del sistema universitario, vincolando le esigenze di programmazione a indicatori che nulla hanno a che vedere con la programmazione, bensì finiscono per definirla essi stessi.

2. Per chi volesse conoscerne con più precisione i contenuti, proviamo ad addentrarci nel testo. Per cominciare sarà utile soffermarsi sui due indicatori principali, ovvero il limite massimo delle spese per il reclutamento e il limite massimo delle spese per indebitamento. L’articolo 5, “limite massimo alle spese di personale”, “è calcolato rapportando spese di personale a carico del bilancio di ateneo complessivamente sostenute nell’anno di riferimento alla somma algebrica dei contributi statali per funzionamento assegnati nello stesso anno e delle tasse, soprattasse e contributi universitari riscossi”. L’articolo 6, “limite massimo alle spese per indebitamento”, “rapporta l’onere complessivo di ammortamento annuo alla somma algebrica dei contributi statali per il funzionamento, dei contributi statali per investimento ed edilizia e delle tasse, soprattasse e contributi universitari nell’anno di riferimento, al netto delle spese di personale, così come definite all’ articolo 5, comma 2 e delle spese per fitti passivi”. I rimanenti articoli di fatto vincolano la progettazione e il reclutamento a politiche di bilancio sottoposte al controllo di MIUR e MEF.

Facciamo un passo indietro: com’è noto, all’oggi il reclutamento è legato alla valutazione della sostenibilità economica degli atenei espressa nel rapporto tra assegni fissi e Ffo, bloccando il reclutamento laddove tale rapporto superi il 90%. In questo contesto, la legge 1/2009 (all’Art.1 comma 3, che modifica l’Art.66 comma 13 della legge 133/2008) disponeva che, per il triennio 2009-2011, le università potessero destinare ogni anno al reclutamento non più del 50% delle risorse liberate per pensionamenti nell’anno precedente, e poneva vincoli all’utilizzo delle risorse spendibili. Prendendo per buoni i dati della tabella a p. 14, si evince che in media gli atenei sono riusciti in questi anni a mantenere un reclutamento pari al 41% circa dei pensionamenti nonostante i tagli al fondo di finanziamento ordinario. Ora, mentre quell’intervento era previsto per un triennio, questo nuovo intervento modifica le cose in modo permanente. Come?

Il decreto mette tra loro in dialogo i due nuovi indicatori. Ovvero sancisce, all‘articolo 6, che l’indebitamento degli atenei non potrà superare il 15%, in una limitazione massima che di fatto legittima l’introduzione dell’indicatore delle spese per indebitamento nella programmazione della spesa per il reclutamento. All’articolo 7, “rispetto dei limiti per le spese di personale e per le spese per indebitamento”, si chiarisce poi che “gli atenei che al 31 dicembre dell’anno precedente riportano un valore dell’ indicatore delle spese di personale superiore all’80%, ovvero un valore dell’indicatore delle spese di personale compreso tra il 75% e l’80% e dell’indicatore delle spese per indebitamento superiore al 10%, potranno procedere all’assunzione di personale a tempo indeterminato e di ricercatori a tempo determinato con oneri a carico del proprio bilancio per una spesa annua non superiore al 10% di quella relativa al corrispondente personale cessato dal servizio nell’anno precedente”. Che significa, in termini spicci, che se prima, in media, stando alla simulazione di pp. 14-15 e riportata di seguito, gli atenei potevano rimpiazzare circa la metà delle cessazioni, ora, nelle simulazioni proposte, i numeri si dimezzano, e giungono al 21%. Di concerto al’irrigidimento del limite del 90%, spostato a 80%, dalla simulazione riportata nella relazione illustrativa risulta così che la maggior parte degli atenei (37) con un indebitamento superiore al 10%, e spese per il personale superiori all’80%, non potrebbero più dirsi virtuosi ma verrebbe loro concesso un reclutamento pari al 10% delle cessazioni dell’anno precedente. Stando alla simulazione offerta sulla base dei dati del 2010, e in attesa di dati certi dal Miur, se ne evince dunque che il decreto riduce in maniera drammatica le possibilità di reclutamento e progressione di carriera, rendendo il sistema universitario meno virtuoso ex lege, e abbassa le possibilità di utilizzo delle risorse per cessazioni della metà.

Ma è solo l’inizio: bisogna tener presente, infatti, che le simulazioni offerte sono calcolate sulla base dei dati del 2010, mentre l’Ffo per il 2013 e il 2014, in continua discesa da 7.083 milioni di euro (2012), a 6.595 (2014) vedrà gradualmente un numero maggiore di atenei superare l’80%, e di converso contrarsi le possibilità di reclutamento nonostante il massiccio numero di pensionamenti. In questo contesto, il cuore maligno del decreto è il seguente. Nel decreto, infatti, si legge che il suo fine è: “coordinare” le “fonti di finanziamento (in primis la contribuzione studentesca)” e le altre voci di spesa (indebitamento) all’andamento dell’indicatore spese di personale/Ffo, cosicchè il sistema rimanga “efficiente” con “finanziamenti decrescenti”. Ovvero: data per buona [perchè?] la riduzione del finanziamento statale, coordinare la contribuzione studentesca all’indicatore spese di personale/Ffopuò significare solo due cose: arrendersi al crollo del reclutamento, o alzare le tasse universitarie. Ci sono, per la verità, altre possibilità (di impatto minore) come aumentare le fonti di finanziamento esterno (ci ritorno dopo), fatto sta che questo decreto pone la comunità accademica con le spalle al muro: o accetta la riduzione drastica del reclutamento, o accetta l’aumento della contribuzione studentesca. A partire da questo ricatto, e nonostante il decreto non faccia cenno alla regola del 20% – la norma per cui le tasse universitarie non possono superare il 20% del finanziamento statale all’Università -, il decreto gioca su questi vincoli in vario modo, sino a produrre un sistema di graduazioni e situazioni eterogenee tra atenei, sulla cui base modulare i finanziamenti e il reclutamento, sino ad “eliminare le strutture universitarie inefficienti” (Sezione 5, punto C).

In questa direzione, il comma 2 dell’articolo 8 indica che il Ministro “di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze, sentita l’ANVUR”, indicherà entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore del presente provvedimento, acquisito il pareredell’ANVUR, un “costo standard unitario di formazione per studente in corso”, quale criterio per l’attribuzione di una percentuale della parte del fondo di finanziamento ordinario (Ffo) non assegnata ai sensi dell’articolo 2 del decreto legge 10 novembre 2008, n. 180. Ora, sempre supponendo che il Miur riesca a mettere d’accordo i rettori su questo punto, questo è un primo criterio di sperequazione dei finanziamentiche, stando al decreto, ripartirà il Ffo non assegnato a seconda del costo standard per studente, definito sulla base “della durata del corso di studio, della tipologia di corso di studi, delle dimensioni dell’ateneo e dei differenti contesti economici, territoriali e infrastrutturali in cui opera l’università”, in un’ipotesi di ripartizione in cui il criterio di finanziamento non dipende più dal numero degli studenti (come avrebbe senso) ma dalle dimensioni dell’ateneo e dalla tipologia del corso di studi, oltrechè dal contesto economico e territoriale in cui essi operano, in una eterogenesi delle cause di finanziamento completamente sconnessa dalla performance o dalle necessità specifiche degli atenei.

Mentre il solo costo standard per studente determinerà la ripartizione della percentuale di Ffo non assegnata, a loro volta la valutazione dei risultati della didattica [ma nel decreto non v’è cenno alla valutazione della didattica], della ricerca, delle politiche di reclutamento, consentiranno al Ministero di individuare con proprio decreto, avente validità almeno triennale, le percentuali di Ffo da ripartire in ogni ateneo, in maniera più equa, scrive il decreto, ovvero proporzionale a una situazione più iniqua. E qui c’è l’ennesimo problema. Vediamo, infatti, come il ministero valuterà l’efficacia del reclutamento.

Immaginiamo di essere un ricercatore a tempo determinato di tipo A, uno dei circa 500 assunti per solo un triennio oltre ai 3 (t-r-e) ricercatori TDb tenure track, tra tutti i circa 30 mila assegnisti, docenti a contratto e cococo che a vario titolo lavorano in università. Supponiamo che Dr. Bright abbia svolto il dottorato all’Università A, università sino a quest’anno virtuosa ma con grado d’indebitamento superiore al 10% e dunque costretta a stringere le procedure di reclutamento al 10% dei suoi punti organico. Ebbene, potrà Dr. Bright essere assunto nell’Università A al termine del suo contratto? Andiamo a vedere. Stando all’articolo 9, infatti, il Ministero prevede di provvedere con un successivo decreto all’introduzione di un sistema di valutazionedelle politiche di reclutamento, secondo criteri da emanarsi entro 90 giorni dall’entrata in vigore del decreto, sentita l’ANVUR. I commi a-f dell’articolo 9 danno conto dei parametri da utilizzare per la valutazione del reclutamento, e i criteri sono questi: la valutazione della produzione scientifica successiva alla presa di servizio ovvero al passaggio a diverso ruolo o fascia nell’ateneo, b) la percentuale di ricercatori a tempo determinato in servizio che non hanno trascorso l’intero percorso di dottorato e di post-dottorato nella università in cui sono stati reclutati come ricercatori, c) la percentuale dei professori reclutati da altri atenei; d) la percentuale dei professori e ricercatori in servizio presso l’ateneo, responsabili scientifici di progetti di ricerca, comunitari e internazionali; e) il grado di internazionalizzazione del corpo docente, valutato in termini di numerosità di docenti provenienti dall’estero e chiamati dall’ateneo in qualità di vincitori di progetti di ricerca finanziati dall’Unione Europea.

Dunque, potrà il nostro Dr. Bright con dottorato nell’Università A dove ha un contratto triennale RTDb essere assunto al termine dei tre anni? Con tutta probabilità no,perchè, come ha rilevato il Cun, questo decreto non solo rafforza la tendenza verso il ridimensionamento dei finanziamenti, ma stimola al reclutamento “di studiosi da paesi esteri, senza valutare la possibilità di premiare anche la capacità di reclutare e trattenere studiosi italiani di qualità”, in una generale tendenza all’assunzione di personale docente e ricercatore proveniente dall’estero e/o coperto da finanziamenti esterni, come ribadito all’articolo 9 comma 2 a.

Che c’è di male in questo? Nulla, a meno che non stiamo di fatto creando silenziosamente due sistemi di reclutamento paralleli, come introdotto dall’art. 29 c. 7 della L.240/2010, e ribadito dall’articolo 7 c. 2a di questo decreto. E’ ovvio, infatti, che se così fosse la questione andrebbe esplicitamente discussa, come è ovvio che stimolare al reclutamento privilegiato di studiosi provenienti dall’estero, senza tener conto delle decine di migliaia di intelligenze non strutturate che ad oggi lavorano nelle università, sarebbe precisamente tanto sensato quanto lo è stato sino ad ora trascurare l’internazionalizzazione tout court.

E’ dunque forse tempo di cominciare a discutere di questi criteri, in quanto, è evidente, qualora il decreto venisse approvato, è assai probabile che verrebbero applicati con intransigenza, tantopiù che sul rispetto di tali norme verranno modulati i finanziamenti, e, come recita l’Art. 7 comma 4, “le procedure e le assunzioni […] disposte in difformità a quanto previsto al comma l: […] b) comportano penalizzazioni nelle assegnazioni del Ffo da corrispondere all’ateneo nell’anno successivo a quelle in cui si verificano”.

3. In conclusione:

1. Questo decreto riduce in maniera drammatica le possibilità di reclutamento dimezzando, in media, secondo le simulazioni, le possibilità di utilizzo delle risorse per cessazioni.

2. Consente di mantenere livelli accettabili di reclutamento solo a patto del radicale innalzamento delle tasse.

3. Produce un ranking tra atenei, sulla cui base modulare i finanziamenti e il reclutamento, sino ad “eliminare le strutture universitarie inefficienti” (Sezione 5, punto C).

4. Rafforza la tendenza verso il ridimensionamento del sistema universitario, vincolando le esigenze di programmazione a indicatori di “sostenibilità”, equilibrio nella composizione dell’organico, e vincoli di bilancio che nulla hanno a che vedere con la programmazione, bensì potenzialmente finiscono per definirla essi stessi.

5. Suppone che “l’intervento regolatorio […] si riflette positivamente anche sulla più generale competitività del Paese, […] determinando di fatto delle condizioni strutturali a vantaggio della competizione e dello sviluppo deila didattica e della ricerca a beneficio della collettività e dei contesti sociali ed economici del Paese” (Sezione 6), in una relazione causa-effetto ancora una volta acrobatica, in quanto in questa terra difficilmente può lo smantellamento del sistema pubblico eccitare la competitività nazionale.

6. Il decreto ripete per otto volte che “dall’attuazione del presente decreto non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”, ma la definizione è parziale in quanto l’eliminazione di strutture universitarie ipotizzata nella sezione 5 C è un costo sociale, come è un costo sociale la riduzione ulteriore del finanziamento all’università, che potenzialmente passerà così in buona parte dallo stato alle famiglie.

7. Il documento sembra andare nella direzione auspicata dal dossier che la Crui ha consegnato lo scorso 6 Luglio 2011 all’ex Ministro Gelmini, in cui la Conferenza dei Rettori chiedeva esplicitamente l’eliminazione della regola del 20%. Similmente sembra andare nella direzione a lungo auspicata dall’ala liberal del PD, da tempo sostenitrice della necessità di innalzare le tasse studentesche di almeno tre volte. Dobbiamo dedurne che tanto la Crui quanto il PD sono d’accordo?

8. Il termine per l’esame del decreto nelle commissioni parlamentari è fissato per il 27 marzo, da quel giorno ogni momento sarà buono per l’approvazione finale. Che ne dice la comunità accademica?

Francesca Coin